近期,財(cái)政部向各省財(cái)政部門發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)工作的實(shí)施意見(征求意見稿)》。該征求意見稿最重要的信息主要有:1.規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù);2.原則上不再開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目。本文結(jié)合PPP項(xiàng)目操作實(shí)踐,對規(guī)范的PPP項(xiàng)目的要求作以下梳理:
(一)主體合規(guī)
1.政府方簽約主體的適格問題
PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),是指與中標(biāo)的社會(huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方或政府方代表,負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。
2.社會(huì)資本方主體適格問題
PPP社會(huì)資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人(國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等),也包括銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的退出類融資平臺公司,但銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺不得作為社會(huì)資本方。
(二)客體合規(guī)
PPP適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,主要包括市政設(shè)施(燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等)、交通設(shè)施(公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等)、公共服務(wù)(醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等),以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域,項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高等特點(diǎn)。
(三)運(yùn)作方式規(guī)范
1.規(guī)范性要求
PPP項(xiàng)目合規(guī)的運(yùn)作方式包括OM(委托運(yùn)營)、MC(管理合同)、BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交)和ROT(改建-運(yùn)營-移交)等,但不包括各種形式的BT(建設(shè)-移交)模式。
2.判斷標(biāo)準(zhǔn)
無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式,PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的最核心點(diǎn)就是,項(xiàng)目要有“實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營”(Management或Operation),不能缺少實(shí)質(zhì)性運(yùn)營環(huán)節(jié)而僅僅是BT(建設(shè)-移交)模式。
(四)項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)的規(guī)范性要求
1.規(guī)范性要求
大多數(shù)PPP項(xiàng)目均涉及到項(xiàng)目建設(shè),如BOT、BOO、ROT等模式,既然涉及到項(xiàng)目建設(shè),就要符合項(xiàng)目建設(shè)要求具備項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)手續(xù),如可研、環(huán)評、土地等合規(guī)手續(xù)。
2.判斷標(biāo)準(zhǔn)
PPP項(xiàng)目的建設(shè)手續(xù)(可研、環(huán)評、土地等項(xiàng)目合規(guī)性審批手續(xù)),必須按照《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》(財(cái)金函[2016]47號)要求,滿足合規(guī)性完備性要求。
涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目,應(yīng)按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號)要求,按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)。
(五)采購程序的規(guī)范性要求
1.規(guī)范性要求
PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五大操作環(huán)節(jié),涉及的規(guī)范性要求較多,這一塊也是PPP項(xiàng)目最容易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域,應(yīng)嚴(yán)格按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》執(zhí)行相關(guān)流程。
同時(shí),財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金[2014]113號)對PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。
2.判斷標(biāo)準(zhǔn)
當(dāng)前,很多政府為了支持政府所屬融資平臺公司轉(zhuǎn)型,采購方式大多直接采取單一來源采購、競爭性磋商等非競爭性采購方式,其實(shí)是不符合政策規(guī)范要求的。不同采購方式適用于不同采購條件,不能簡單的采取單一來源采購方式。采購的環(huán)節(jié)和條件較為復(fù)雜,應(yīng)執(zhí)行《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》《政府采購法》等政策規(guī)定。
(六)風(fēng)險(xiǎn)分配的規(guī)范性
1.政策要求
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),是PPP模式區(qū)別于政府部門與社會(huì)資本方其它交易形式的顯著標(biāo)志。在PPP模式中,政府部門盡可能地承擔(dān)自己有管理優(yōu)勢的伴生風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)資本會(huì)按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的具體經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn),最終實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān),將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。
2.判斷標(biāo)準(zhǔn)
政府部門應(yīng)主要承擔(dān)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)資本應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施管理風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目組織和內(nèi)部協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)主要由雙方共同承擔(dān)。具體來講就是,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。
(七)績效掛鉤機(jī)制的規(guī)范性
1.政策要求
所謂績效掛鉤,就是PPP項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)、財(cái)政缺口補(bǔ)助的,應(yīng)建立績效評價(jià)機(jī)制,政府付款不能按照固定金額支付,而應(yīng)與項(xiàng)目公司提供公共服務(wù)的績效評價(jià)結(jié)果掛鉤,完成得好可以100%甚至獎(jiǎng)勵(lì),完成不好就要扣減付費(fèi)。
2.存在的問題
財(cái)辦金[2017]92號文明確,政府付費(fèi)與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的,不得入庫。在但在92號文下發(fā)前,大部分政府付費(fèi)項(xiàng)目都沒有建立完整的績效考核,也沒有將政府支出與績效評價(jià)掛鉤,即使掛鉤也是極少部分形式上的掛鉤,大部分支出還是固定支出。
(八)兩評一案的規(guī)范性要求
1.政策規(guī)范性要求
“兩評一案”(物有所值評價(jià),財(cái)政承受能力論證,項(xiàng)目實(shí)施方案)是判斷是否適合采取PPP模式的關(guān)鍵,也是作為控制地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵屏障(紅線中的紅線)。因此,“兩評一案”必須要經(jīng)過詳細(xì)論證并經(jīng)所屬政府財(cái)政部門及地方政府審批同意后方可采取PPP模式。
2.判斷標(biāo)準(zhǔn)
作為非政府部門的投資者、金融機(jī)構(gòu)或者相關(guān)第三方,判斷標(biāo)準(zhǔn)比較簡單,主要是看以下兩點(diǎn):
(1)“兩評”(物有所值評價(jià),財(cái)政承受能力論證)是否有論證依據(jù),論證結(jié)果是否經(jīng)所屬政府財(cái)政部門審查同意并發(fā)文批復(fù)。
(2)“一案”(項(xiàng)目實(shí)施方案)是否經(jīng)所屬政府同意并發(fā)文批復(fù)。
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